六、堅持建設中國特色社會主義法治體系

——關于全面依法治國的總抓手

1．全面依法治國的總抓手

（62）建設中國特色社會主義法治體系，是我們黨提出的具有原創性、時代性的概念和理論。習近平總書記指出：“全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系。”依法治國各項工作都要圍繞這個總抓手來謀劃、來推進。

中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的法律表現形式。古人說：“經國序民，正其制度。”意思是說，治理國家，使人民安然有序，就要健全各項制度。我們黨領導人民不斷探索實踐，逐步形成了中國特色社會主義國家制度和法律制度，為當代中國發展進步提供了根本保障，也為新時代推進國家制度和法律制度建設提供了重要經驗。黨的十八大以來，我們推進全面深化改革，健全黨的領導體制機制，加強人民當家作主制度建設，完成憲法部分內容修改，推動社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，深化黨和國家機構改革，深化經濟體制改革，深化司法體制綜合改革，深化生態文明體制改革，深化國防和軍隊改革，建立國家監察制度，中國特色社會主義制度日趨成熟定型，中國特色社會主義法治體系不斷完善，為推動黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革發揮了重大作用。

（63）建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于在全面深化改革總體框架內推進全面依法治國各項工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革。

必須抓住建設中國特色社會主義法治體系這個總抓手，不斷開創全面依法治國新局面。要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷完善法律規范、法治實施、法治監督、法治保障和黨內法規體系，汲取中華傳統法律文化精華，吸收借鑒人類法治文明有益成果，堅決抵制西方錯誤思潮錯誤觀點影響。堅持立法先行，堅持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規、地方性法規體系，完善包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程在內的社會規范體系，為全面依法治國提供基本遵循。加快建設包括憲法實施和執法、司法、守法等方面的體制機制，堅持依法行政和公正司法，確保憲法法律全面有效實施。健全黨和國家監督體系，以黨內監督為主導，不斷完善權力監督制度和執法執紀體系，各種監督協調貫通，形成常態長效的監督合力。加強政治、組織、隊伍、人才、科技、信息等保障，為全面依法治國提供重要支撐。完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力。

2．加快形成完備的法律規范體系

（64）“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”習近平總書記指出：“經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就，也是我們繼續前進的新起點。”必須加快完善中國特色社會主義法律體系，使之更加科學完備、統一權威。

用明確的法律規范來調節社會生活、維護社會秩序，是古今中外的通用手段。從我國歷史上看，春秋戰國時期就有了自成體系的成文法典，漢唐時期就形成了比較完備的法典。現在，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，但也要看到，實踐是法律的基礎，法律要隨著實踐發展而發展。我們需要繼續完善法律，既要適時制定新的法律，也要及時修改和完善現行法律。“治國無其法則亂，守法而不變則衰。”人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。

（65）必須堅持以憲法為最高法律規范，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，把國家各項事業和各項工作納入法制軌道，實現國家和社會生活制度化、法制化。要在堅持好、完善好已經建立起來并經過實踐檢驗有效的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，聚焦法律制度的空白點和沖突點，統籌謀劃和整體推進立改廢釋纂各項工作。高度重視運用法治思維和法治方式推進改革，把發展改革決策同立法決策更好結合起來，確保國家發展、重大改革于法有據。積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系，把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理。

民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例。要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。有關國家機關要適應改革開放和社會主義現代化建設要求，加強同民法典相關聯、相配套的法律法規制度建設，不斷總結實踐經驗，修改完善相關法律法規和司法解釋。堅持問題導向，適應技術發展進步新需要，在新的實踐基礎上推動民法典不斷完善和發展。

（66）我國是單一制國家，維護國家法制統一至關重要。二〇一五年立法法修改，賦予設區的市地方立法權，地方立法工作有了積極進展，總體情況是好的，但有的地方也存在違背上位法規定、立法“放水”等問題。要加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，對一切違反憲法法律的法規、規范性文件必須堅決予以糾正和撤銷。同時，地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇巨制”，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題。

3．加快形成高效的法治實施體系

（67）“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”習近平總書記強調：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。

現在，我們社會生活中發生的許多問題，有的是因為立法不夠、規范無據，但更多是因為有法不依、失于規制乃至以權謀私、徇私枉法、破壞法治。各級國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關是法律實施的重要主體，必須擔負法律實施的法定職責，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究現象，堅決整治以權謀私、以權壓法、徇私枉法問題，嚴禁侵犯群眾合法權益。

（68）必須加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環境，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。要深入推進依法行政，加快建設法治政府，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。要深入推進公正司法，深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的司法制度，完善人權司法保障制度，嚴肅罰治司法腐敗，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

“徒法不能以自行。”法律需要人來執行，如果執法的人自己不守法，那法律再好有沒用！執法者必須忠實于法律，既不能以權壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法。各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。

（69）法治是最好的營商環境，要打造市場化、法治化、國際化營商環境。要尊重市場經濟規律，通過市場化手段，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。把工作重點放在完善制度環境上，健全法規制度、標準體系，加強社會信用體系建設。依法保護企業家合法權益，加強產權和知識產權保護，形成長期穩定發展預期，鼓勵創新、寬容失敗，營造激勵企業家干事創業的濃厚氛圍。推進簡政放權，全面實施市場準入負面清單制度，支持企業更好參與市場合作和競爭。實施好外商投資法，放寬市場準入，推動貿易和投資便利化。對在中國注冊的企業要一視同仁，完善公平競爭環境。

各類市場主體最期盼的是平等法律保護。一次不公正的執法司法活動，對當事人而言，輕則權益受損，重則傾家蕩產。要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益。實施好民法典和相關法律法規，依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業產權和自主經營權，完善各類市場主體公平競爭的法治環境。對濫用查封、抵扣、凍結財產等強制措施，把民事糾紛刑事化，搞選擇性執法、偏向性司法的，要嚴肅追責問責。

4．加快形成嚴密的法治監督體系

（70）公權力姓公，也必須為公。習近平總書記強調：“只要公權力存在，就必須有制約和監督。不關進籠子，公權力就會被濫用。”全面依法治國，必須抓緊完善權力運行制約和監督機制，規范立法、執法、司法機關權力行使，構建黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的法治監督體系。

加強黨對法治監督工作的集中統一領導，把法治監督作為黨和國家監督體系的重要內容，保讓行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障。堅持以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調。

（71）加強立法監督工作。建立健全立法監督工作機制，完善監督程序。加強備案審查制度和能力建設，實行有件必備、有備必審、有錯必糾。強化對地方各級政府和縣級以上政府部門行政規范性文件、地方各級監察委員會監察規范性文件的備案審查。加強對司法解釋的備案監督。將地方法院、檢察院制定的規范性文件納入本級人大常委會備案審查范圍。加快建立全國統一的備案審查信息平臺。建立健全黨委、人大、政府、軍隊等之間的備案審查銜接聯動機制。建立健全備案審查工作年度報告制度。依法處理國家機關和社會團體、企業事業組織、公民對法規規章等書面提出的審查要求或者審查建議。

加強對執法工作的監督。堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執法工作中的利益驅動，堅決懲治腐敗現象，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。加強省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系建設，強化全方位、全流程監督，提高執法質量。加大對執法不作為、亂作為、選擇性執法、逐利執法等有關責任人的追責力度，落實行政執法責任制和責任追究制度。完善行政執法投訴舉報和處理機制。加強和改進行政復議工作，強化行政復議監督功能，加大對違法和不當行政行為的糾錯力度。

加強對司法活動的監督。近年來，司法腐敗案件集中暴露出權力制約監督不到位問題。要健全對法官、檢察官辦案的制約和監督制度，促進司法公正。全面推行法官、檢察官辦案責任制，統一規范法官、檢察官辦案權限。加強審判權、檢察權運行監督管理，明確法院院長、庭長和檢察院檢察長、業務部門負責人監督管理權力和責任，健全審判人員、檢察人員權責清單。完善對擔任領導職務的法官、檢察官辦案情況的考核監督機制，配套建立內部公示、定期通報機制。健全落實司法機關內部人員過問案件記錄追責、規范司法人員與律師和當事人等接觸交往行為的制度。構建科學合理的司法責任認定和追究制度。完善司法人員懲戒制度，明確懲戒情形和程序。完善刑事、民事、行政檢察監督和公益訴訟檢察案件辦理機制。健全政法部門分工負責、互相配合、互相制約機制，通過完善的監督管理機制、有效的權力制衡機制、嚴肅的責任追究機制，加強對司法權的監督制約，最大限度減少權力出軌、個人尋租的機會。

陽光是最好的防腐劑。權力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。堅持以公開為常態、不公開為例外，全面推進立法公開、執法公開、司法公開，逐步擴大公開范圍，提升公開服務水平，主動接受新聞媒體輿論監督和社會監督。要增強主動公開、主動接受監督的意識，完善機制、創新方式、暢通渠道，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和裁判文書。

（72）人民的眼睛是雪亮的，人民是無所不在的監督力量。只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負責，才不會人亡政息。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。要拓寬人民監督權力的渠道，公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。

各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責，維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強對“一府一委兩院”執法、監察、司法工作的監督，確保法律法規得到有效實施。地方人大及其常委會要依法保證憲法法律、行政法規和上級人大及其常委會決議在本行政區域內得到遵守和執行。

國家監察是對公權力最直接最有效的監督。監察委員會第一項職責就是“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查”。紀檢監察機構要發揮合署辦公優勢，推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接，推動黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通，把權力置于嚴密監督之下。紀檢監察機關肩負著黨和人民重托，必須牢記打鐵必須自身硬的政治要求。紀檢監察機關不是天然的保險箱，監察權是把“雙刃劍”，也要關進制度的籠子，自覺接受黨和人民監督，行使權力必須十分謹慎，嚴格依紀依法。

5．加快形成有力的法治保障體系

（73）建設法治中國，必須加強政治、組織、隊伍、人才、科技、信息等方面的保障，為全面依法治國提供重要支撐。

各級黨委要切實加強對依法治國的領導，提高依法執政能力和水平，為全面依法治國提供有力的政治和組織保障。習近平總書記強調：“各級黨組織和領導干部要適應科學執政、民主執政、依法執政的要求，支持政法系統各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作。”黨的各級組織部門等要發揮職能作用，保障推進法治中國建設。各級立法、執法、司法機關黨組（黨委）要加強領導、履職盡責，機關基層黨組織和黨員要充分發揮戰斗堡壘和先鋒模范作用，保障憲法法律實施。

（74）加強隊伍和人才保障。牢牢把握忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的總要求，大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，努力建設一支德才兼備的高素質法治工作隊伍。加強法治專門隊伍和法律服務隊伍建設，加強機構建設和經費保障，為全面依法治國提供堅實人才保障和物質條件。要推動行政執法重心向市縣兩級政府下移，加大執法人員、經費、資源、裝備等向基層傾斜力度。要提高司法工作者公正司法能力，加強忠誠教育和職業培訓，特別是要加強基層隊伍建設，加強司法干部體制和經費保障體制建設，改善司法干部特別是基層司法干部工作生活條件，讓他們更好履行職責。

創新法治人才培養機制，努力培養造就一大批高素質法治人才及后備力量。全面貫徹新時代黨的教育方針，堅持立德樹人、德法兼修，解決好為誰教、教什么、教給誰、怎樣教的問題，更好發揮法學教育基礎性、先導性作用，提高法治人才培養質量。要充分利用高校學科齊全、人才密集的優勢，加強法治及其相關領域基礎性問題的研究，對復雜現實進行深入分析、作出科學總結，提煉規律性認識，為完善中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家提供理論支撐。

（75）加強科技和信息化保障，充分運用大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，全面建設“智慧法治”，推進法治中國建設的數據化、網絡化、智能化。優化整合法治領域各類信息、數據、網絡平臺，推進全國法治信息化工程建設。積極利用大數據分析，為立法中的重大事項提供統計分析和決策依據。推動大數據、完善“互聯網+訴訟”模式，加強訴訟服務設施建設，全面建設集約高效、多元解紛、便民利民、智慧精準、開放互動、交融共享的現代化訴訟服務體系。

6．加快形成完善的黨內法規體系

（76）黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。習近平總書記指出：“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”必須加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規體系，為提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的制度保障。

黨內法規體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。自中國共產黨誕生以來，黨內法規制度建設緊緊圍繞政治大局推進，始終與黨的奮斗歷程相伴相隨，與黨的建設和黨的事業同向同行。經過一百年的持續努力，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央針對加強新時代黨內法規制度建設作出一系列重大決策部署，制定出臺一大批重要黨內法規，黨的制度建設取得歷史性成就，已經形成比較完善的黨內法規體系。

黨內法規制度建設只有進行時、沒有完成時，必須與時俱進、改革創新，使黨內法規體系更加完善、黨內法規制度更有活力。要堅持目標導向和問題導向，按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則，不斷完善以“1+4”為基本框架的黨內法規體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度四大板塊。完善黨的組織法規制度，全面規范黨的各級各類組織的產生和職責，夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎。完善黨的領導法規制度，加強和改進黨對各方面工作的領導，為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用提供制度保證。完善黨的自身建設法規制度，加強黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力。完善黨的監督保障法規制度，切實規范對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權力。

（77）完善黨內法規制定體制機制。要提高黨內法規制定質量，深入調查研究，廣泛征求意見，掌握制度建設的周期性規律，及時進行立、改、廢，確保每項法規制度都立得住、行得通、管得了。要加大黨內法規制定力度，補齊制度短板。要扭住提高質量這個關鍵，堅持問題導向，基礎主干法規要補上，作出的規定要切實管用。要把比較成熟、普遍適用的實踐經驗提煉為制度規定，使黨的領導和黨的建設各方面法規制度相協調，下位法規制度同上位法規制度相銜接，實體性、程序性和保障性法規制度相配套，形成整體效應。要注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，努力形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

提高黨內法規執行力。我們黨已經全面實現了有規可依、有章可循，目前的主要問題是有規不依、落實不力。一些部門執行制度先緊后松、上緊下松、外緊內松，制度成了“橡皮筋”、“稻草人”，產生“破窗效應”。一些黨員領導干部黨規意識淡薄，執規能力不強，對出臺的黨內法規不學不懂不了解，沒有真正把制度要求落實到位。要把提高黨內法規執行力擺在更加突出位置，把抓“關鍵少數”和管“絕大多數”統一起來，以各級領導機關和黨員領導干部帶頭尊規學規守規用規，帶動全黨遵規守紀。加強學習教育，把重要黨內法規列為黨委（黨組）理論學習中心組學習的重要內容，列為黨校（行政學院）、干部學院重要教學內容，列入法治宣傳教育規劃重要任務。落實黨內法規執行責任制，做到有規必執、執規必嚴。開展黨內法規實施評估工作，推動黨內法規實施。強化監督檢查和追責問責，將黨內法規執行情況作為各級黨委督促檢查、巡視巡察重要內容，嚴肅查處違反黨內法規的各種行為。